Anmeldelse:
Hyldest til bureaukratiet

“Bureaukrati er ikke en hindring for demokrati, men en uundgåelig forudsætning for det”;

Joseph A. Schumpeter (1883-1950), Østrigsk-amerikansk økonom.


Paul du Gay:
”Hyldest til bureaukratiet. Weber, Organisation, Etik”;
Hans Reitzels Forlag, København 2007.
236 s. hft., fyldige noter efter hvert kapitel, litt.liste, stikordsreg.
Oversat af Ole Lindegaard Henriksen fra ”In praise of bureaucracy – Weber, Organizations, Ethics”.
kr. 279, 00, inkl. moms;
ISBN 978-87-412-5094-6.
Omslagsillustration af Peter Martensen


I mange tilfælde er det reelt sådan, at den adfærd, de regler og resultaterne af de regler, man ikke kan lide kalder man bureaukrati, så er man sikker på at have dækket sig ind og opnå en vis sympati fra andre, der heller ikke har sat sig ind i, hvad begrebet bureaukrati reelt dækker over.

Et godt indirekte eksempel på denne holdning er, at stort set alle samlinger af citater, som f.eks. J. B. Holmgaard: ”Den store Citatbog”, udelukkende medtager negative udtalelser om bureaukrati. Ingen, der har beskæftiget sig med ledelse og samfundsforhold, kan vel sige sig fri for at have anvendt denne letkøbte karakteristik af forhold, der reelt intet har at gøre med den oprindelige tankegang i bureuakratibegrebet. Mea Culpa.

Forfatteren af ”Hyldest til bureaukratiet”, Paul de Gay, BA, MA, Ph.D. er professor of Organisational Behaviour, Industrial Relations and Organisational Behaviour Group, Warwick Business School,
The University of Warwick, Coventry, UK. Han har tidligere været Professor of Sociology and Organisation Studies, and Co-Director, The Centre for Citizenship, Identities and Governance at The Open University, UK. Desuden er han adjungeret professor I organisationsstudier ved Copenhagen Business School.

Paul du Gay er forfatter og medforfatter til en omfattende række af bøger inden for emnerne kultur, bureaukrati og sociologi.

Bogens målgruppe er forskere, undervisere og studerende på videregående økonomiske og samfundsvidenskabelige uddannelser – især de uddannelser hvor offentlig forvaltning indgår som hele eller dele af studiet.

Man kan tilføje, at mange flere burde læse den. F.eks. journalister, der har den offentlige sektor som arbejdsområde samt praktikere i den offentlige sektor og mennesker, der ofte har kontakt med den offentlige sektor – for ikke at tale om politikerne.

I sin, i øvrigt meget positive, anmeldelse af bogen i Jyllands-Posten nævner Dennis Nørmark, at bogens fortrinsvis britiske eksempler ikke altid er lige lette at gennemskue. Det skal siges, at ja, den overordnede diskussion er international, men forekommer relevant for også for danske læsere. Hertil kommer, at lektor, cand.scient.adm. Anne Reff Pedersen, ph.d., Institut for Organisation og Center for Health Management, Copenhagen Business School, som desuden er studieleder for Master of Health Management, CBS og engageret i flere internationale projekter, i sit engagerede forord i bogen bl.a. siger:

’I en dansk kontekst er denne bog særdeles relevant, da vi for det første har et samfund, som i modsætning til andre samfund opretholder et generelt positivt syn på den offentlige sektor og på, hvad bureaukratiet kan give os (i modsætning til lande som f.eks. USA). For det andet har vi i Danmark en stor offentlig sektor, hvor en bureaukratisk organiseringsform spiller en væsentlig rolle for, hvordan vi har indrettet den offentlige sektor, f.eks. i Indenrigsministeriet. - - - Mit postulat i denne sammenhæng er, at en forståelse af bureaukratiets, som både en tænke- og organiseringsmåde er et grundlæggende træk i enhver offentlig forvaltningsdannelse og er grundlæggende for at forstå, hvordan den danske offentlige sektor er organiseret’.

En bog, der går ind på området i en dansk sammenhæng, vil være interessant læsning. Man må selvfølgelig ikke blande sig den ædle forskning, men det kunne måske være et projekt, der kunne indgå i det store nye projekt om den danske velfærdsstatshistorie, der nu skal arbejdes med på Center for Velfærdsstats Forskning på Syddansk Universitet i Odense.

Bureaukrati og etik
Forfatteren siger selv, at dette er en bog om bureaukrati og etik – mere specifikt en bog om den bureaukratiske organisations etos. Han ser den som en nødvendighed af to grunde:

1. Bureaukratisk adfærd fremstilles ofte af sine kritikere som uetisk i sig selv.
Det må man ved eftertanke give ham ret i. Det siges ikke direkte og åbent, men ligger
skjult bag de mere åbenlyse bebrejdelser.

2. Selv når eksistensen af bureaukratiets etos anerkendes betragtes det ofte som forældet,
Anakronistisk og irrelevant og uden fremtidig eksistensgrundlag som organisatorisk form.

Paul du Gay understreger, at bogen ikke skal ses som en antydning af, at bureaukratierne er ufejlbarlige eller repræsenterer den bedste af alle tænkelige organisationsformer til enhver tid. Pointen er, at – som han kalder dem ’ - - disse sjældne, pålidelige, men skrøbelige praksisser og tekniker ikke bør kritiseres for deres manglende evne til at udtrykke en bestemt moral eller nå bestemte ”sociale mål”, som de ikke er udformet til at opfylde. I stedet bør de respekteres for deres begrænsede, men ikke desto mindre vigtige resultater – herunder evnen til at adskille det offentlige livs administration fra den private morals absolutisme’.

Der er forskel mellem kommercielle og offentlige virksomheder
Paul du Gay understreger også, at selv om der utvivlsomt er ligheder mellem visse former for ledelse og andet ikke-manuelt arbejde i bureaukratier og i kommercielle virksomheder, er der også væsentlige forskelle mellem deres respektive regimeværdier, som hovedsageligt skyldes det forfatningsmæssige og politiske miljø, hvori arbejdet i offentlige institutioner udføres. Det kan og må give anledning til en række vigtige spørgsmål angående, hvor velovervejet det egentlig er at forsøge at omforme de offentlige embeder med visse af den private sektors forretningsmodeller som forbillede.

Det kan jo få en til at tænke over, at i det omfang beslutningstagerne i den offentlige sektor, politikerne, overhovedet har nogen form for ledererfaring, kommer de fra henholdsvis den private og den offentlige sektor og meget menneskeligt vil de forsøge at forme den virkelighed, de ser – og måske også påvirket af ”viel Geschrei und wenig Wolle” om de seneste nye ledelsesmetoder ført til torvs af konsulenter og alt for villige medier. Sidstnævnte også altid parate til at sætte bureaukratietiketten på alle foreteelser inden for den offentlige sektor.
Det giver et falsk billede af virkeligheden – og af hvad der dybest set er formålet med offentlig administration, når politikere og deres embedsmænd forfalder til at tale om borgerne som ”kunder”, der skal gøres tilfredse; som man har en kontrakt med. Det, der handler om, er at sikre en retfærdig, ubestikkelig og forudsigelig sagsbehandling, der sikrer borgernes fundamentale retssikkerhed. Aktuelle eksempler synes at tyde på, at man ved ikke at være opmærksom på dette havner i en form for Ingenmandsland, hvor borgerne hverken betragtes som kunder eller behandles ud fra et synspunkt om retssikkerhed.

Både i kommercielle og offentlige virksomheder kan man foretage kvalitetsmålinger – men ud fra hver sit perspektiv.

Det er særdeles interessant, at i den netop offentliggjorte, omfattende undersøgelse: Det Danske Ledelsesbarometer 2008, gennemført af Handelshøjskolen Århus, Århus Universitet & Ledernes Hovedorganisation, er der ikke store forskelle mellem ledere fra den private og den offentlige sektor, når de svarer på, hvilke faktorer, der vil have stor indflydelse på deres arbejde som ledere de næste to år. De eneste forskelle ligger – meget naturlig – i synet på, om eksportorientering vil have betydning og vigtigheden af at forbedre ejernes afkast. Når det handler om kvalitetsmålinger og kundetilfredshed, er der ingen signifikante forskelle. Det skal medgives, at det naturligvis kan skyldes udformningen af spørgeskemaet, som ikke giver mulighed for sproglig variation mellem de to sektorer.

Der, hvor det går galt!
Der, hvor det tydeligst går galt, i denne sammenblanding af offentlig virksomhed, der skal overtage tankegangen fra den kommercielle sektor, er i de efterhånden mange virksomheder, der er en uskøn blanding af de to sektorer. De mange mere eller mindre privatiserede offentlige ”service”virksomheder.
Den kollektive trafik er et eksempel, der burde mane til eftertanke. Overordnet et politisk løfte om, at alle borgere i dette land kan blive befordret effektivt og billigt fra det ene sted til det andet – efter borgerens ønske – med henblik på at sørge for at alle kan blive uddannet, alle kan købe ind, alle kan komme på job, landdistrikterne må ikke uddø, etc. etc. Sorteper bliver spillet videre til regioner og kommuner og pludselig kommer en række separate bundlinjer ind i billedet – og borgerne bliver til ”kunder”. En række bundlinjer, der hver for sig, når de lægges sammen, ligger langt fra den overordnede bundlinje i form af et fungerende samfund, som det burde handle om.

Bogens mål og indhold
Målet med du Gays bog er at medvirke til en seriøs refleksion over bureaukrati som et centralt moralsk begreb, som har en langt større værdi end de begreber om bureaukrati i form af dårlig ledelse og omsvøb, der i dag præger synet på tankegangen

Bogen er inddelt i to dele med efter en indledning og før en konklusion:

Indledning: Bureaukratisk moral

Første Del: Den religiøse og romantiske oprindelse til bureau critique

kapitel 1. Alasdair MacIntyre og bureaukritikkens kristne genealogi

kapitel 2. Baumans bureaukrati: ”modernitet”, identitet, etik

kapitel 3. Antibureaukraterne: moderne ledelsesdiskurs, og karismatisk autoritet

Anden Del: Entreprenant ledelse og bureaukratisk etos

kapitel 4. Embeder som kald? entreprenant ledelse og bureaukritik

kapitel 5. ”Vitalisering” af statslige bureaukratiske organisationer: nogle etisk-politiske
konsekvenser af regeringsformens genopfindelse.

kapitel 6. Særskilte og forskellige personae: bureaukrater og politikere

Konklusion: Embedets etik og statens interesse.


Forandring er ikke et udelt gode
I de seneste år er reformer og ændringer regnet ned over den offentlige sektor i Danmark – ofte styret primært af mere eller mindre udtalte markedsøkonomiske tankegange. I ”Hyldest til bureaukratiet. Weber, Organisation, Etik” gøres der opmærksom på, at forandring i den offentlige sektor blevet omgivet af en nærmest teologisk aura. Tit ledsages forandringerne af dramatiske, epokegørende påstande, som etablerer forandringens parametre på forhånd og ikke levner plads til mere nuancerede synspunkter.

Belært af de danske erfaringer kan man sige, at der ikke er den store forskel mellem politikere i regering og politikere i opposition. Når først trylleformlen om forandring er kommet på bordet, er alle med på en eller anden måde af frygt for ikke at fremstå fremskridtsparate. Det er sjældent man hører et lille barn gøre opmærksom på den manglende beklædning. Og af de samme årsager tier størstedelen af de ansatte i den del af den offentlige sektor, der nu står for skud – eller også bliver de på mange måder bragt til tavshed.

Paul du Gay taler om, hvordan den begejstring, hvormed højtstående embedsmænd inden for mange forskellige institutionelle domæner, f.eks. på grund af den intellektuelle udfordring og personlige begejstring, har forsøgt at bemægtige sig ledelsesteoriens transformative ordvalg, giver grund til bekymring. Begrebet administration, forstået som mobilisering af koordinering af ressourcer til at gennemføre den vedtagne politik – og til at yde objektiv og faglig rådgivning – er blevet fortrængt af begreberne ledelse og leder. Og, må det være tilladt denne anmelder at mene, i høj grad frembragt at mediernes ukritiske ophøjelse af ledere og lederbegrebet i en række – for den offentlige sektor – helt irrelevante sammenhænge. I virkelighed, siger Paul du Gay, er denne erhvervsledermodel, i forhold til rollen som administrator i den offentlige sektor, mere beskeden. Men, igen efter anmelderens synspunkt, jo knap så synlig – og det er jo et af tidens tegn, at man med vold og magt skal være synlig.

Et andet syn på bogen og emnet
Det bør nævnes, at der er andre, der har et andet syn på bog og sag. Det kommer især til udtryk i en anmeldelse i Berlingske Tidende, hvori det bl.a. siges: ’Paul du Gay, (som) slår et langt og fodnoteplaget slag for bureaukratiets lyksalighed. Han skal have point for sin hudfletning af de tre slags »bureaukritik« – og tiltrængt polemik mod bl.a. Alasdair MacIntyre, Zygmunt Bauman og andre store stjerner i den angelsaksiske forskning – men han fortjener minuspoint for at ignorere den ideologisk-politiske kritik.

Den blev rejst allerede i første halvdel af det 20. århundrede hos liberale tænkere som Ludwig von Mises, Robert Michels, Joseph Schumpeter og Friedrich Hayek, alle navne, der er ganske fraværende i nærværende fremstilling. Det, disse kritikere sagde, var, at bureaukrati passer som hånd i handske med socialisme og steril planlægningstro og dermed risikerer at blive den personlige friheds ærkefjende. Disse tidlige kritikere så netop, at socialisme medfører et kolossalt bureaukratisk apparat, ikke kun til at kontrollere det økonomiske liv med, men også til at overvåge og styre alle mulige andre områder, sådan som stikkerstaten DDR siden skulle anskueliggøre på den mest uhyggelige måde, eller sådan som Nordkorea og Cuba illustrerer i al sin gru i dag. Om denne kritik tier professoren, og vi må nøjes med hans hyldest til Max Weber.’

Som det fremgår, er ovenstående kritik særdeles ideologisk-politisk baseret og måske ikke særlig nuanceret; men nu er den medtaget. Den er bragt under [email protected] og trods høflig forespørgsel oplyses anmelderens navn ikke.

Pudlens kerne
Det virkelig interessante tema i denne bog er ikke så meget hyldesten til – eller forsvaret for bureaukratiet. Det tankevækkende, og det der gør den særdeles læseværdig, er den klare påvisning af, hvordan skiftet til den markedsøkonomiske tankegang og den undertiden kritikløse overtagelse af ledelsestankegange fra den kommercielle sektor, i faretruende grad underminerer det, vi egentlig vil med vores samfund.
Især kapitlerne 5 og 6 er stærke indlæg i den diskussion. Ikke mindst er kapitel 6 om henholdsvis politikeres og embedsmændenes rolle i beslutningsprocessen interessant. Bl.a. når man følger artiklerne og debatten her på dknyt.dk ser man tydelig tendensen mod en uheldig sammenblanding af rollerne og en mere og mere tydelig kamp om den reelle indflydelse. I denne bog kan man læse, hvorfor det er kommet dertil.

Og bogen er uhyggelig aktuel, når forfatteren skriver: ’Enkelt formuleret tilskyndes nationalstater, som er indlejret i (noget, der fremstilles som) et mere og mere konkurrencepræget globalt marked og derfor udsat for (noget, der fremstilles som) overnationale og uregerlige økonomiske kræfter, til at sikre deres overlevelse ved at udlægge ansvaret for økonomien til ”markedet” – bruge deres tilbageværende offentlige interventionsmuligheder til – man kunne sige konstitutionelt – at begrænse de krav, politikken kan stille til økonomien, borgerne til staten’. Målet er, siges det, at gennemføre en effektivitetsforøgende kulturændring af den organisatoriske og personlige adfærd ved at indføre markedslignende relationer på flere og flere af livets områder.

Efter Paul du Gays, velunderbyggede, mening medvirker de ”radikalt reformistiske”, ledelsesteoretiske dagsordner afgørende til tømningen af den offentlige administration for dens specifikke indhold, når de gør den til noget andet. Bureaukratisk rationalitet kan måske virke ineffektiv, når den ses fra de nye tankeganges perspektiv, men den kan også opfattes som afgørende for at sikre et effektivt parlamentarisk demokratis overlevelse.

Forslag til supplerende litteratur
Se anmeldelsen af Finn Borum og Anne Reff Petersen: ”Fusioner, ledelse og fortællinger – integration og polyfoni i det danske sundhedsvæsen”; Handelshøjskolens Forlag, København, 2008, her på dknyt.dk 28.05.2008.

Steen Visholm: ”Ledelse i den postmoderne organisation – fra roller i struktur til personer i relationer” i Red.: Erik Elgaard Sørensen, Lise Hounsgaard, Birgit Ryberg, Frode Boye Andersen:
”Ledelse og læring - i organisationer””; Hans Reitzels Forlag, København 2008.
ISBN 978-87-412-5129-5.