Skal kommunernes udgifter kunne forklares ud fra objektive kriterier?

Af Cand.scient.pol. og udviklingskonsulent, Lars Rold Andersen

Lars Rold Andersen er uenig med forskningschef i CEPOS, Henrik Christoffersen, der i en artikel i dknyt sagde følgende:

'Det er svært at forklare kommunernes udgifter ud fra objektive kriterier. Og nogle kommuner bruger tilsyneladende flere penge til at løse de samme opgaver end andre. … Det gør det nærliggende at se de uforklarede udgiftsforskelle, som udtryk for forskelle i kommunal effektivitet og som udtryk for overforbrug i nogle kommuner.'

Det er de konklusioner, som Henrik Christoffersen, forskningschef i CEPOS, ifølge dknyt d. 24. februar drager efter at have læst Velfærdsministeriets Finansieringsudvalgs rapport om udligningsreformen.

Båret ef egne værdier
Men Henrik Christoffersens konklusioner er båret af hans egne værdier, - ikke af en saglig analyse af rapporten og de problemstillinger, den forsøger at afdække.

Det er rigtigt, at Finansieringsudvalget ikke i rapporten kan påvise objektive kriterier, der fuldt ud kan forklare kommunernes udgifter. Men det kan der være flere grunde til.

For det første har Finansieringsudvalget selv nogle idéer til forbedring af de objektive kriterier. Idéerne kan bare ikke testes, da det relevante datamateriale ikke er tilgængeligt.

For det andet har Finansieringsudvalget - selvom det består af mange kloge folk - en naturlig, intellektuel og ressourcemæssig begrænsning. At Finansieringsudvalget kun kan forklare ca. 2/3 af udgifterne til førtidspension ud fra objektive kriterier, er ikke ensbetydende med, at den resterende 1/3 af udgifterne er principielt uforklarlige.

Det er således ikke utænkeligt, at en større forskningsindsats ville kunne forfine de objektive kriterier og dermed forøge forklaringsgraden. Dette synspunkt er det grundlæggende element i kritikken fra Svendborg og Hedensted kommuner m.fl.

Og for det tredje bør vi slet ikke forvente en forklaringsgrad på 100%. En sådan fuldstændig forklaring indebærer nemlig, at den lokale adfærd er fuldstændigt lovbundet, - at der overhovedet ikke er knyttet lokal beslutningskompetence til administrationen af en ordning.

Den type udgifter findes skam: Folkepensionen for eksempel. Men sådanne udgifter finansieres normalt ikke over tilskud og udligning, men over statslig refusion, krone for krone. For de fleste sociale udgifter er der tale om et mix mellem lovgivningsmæssige regler og lokal beslutningskompetence.

Finansieringen af de kommunale udgifter er bygget således op, at dette mix til en vis grad afspejles i forholdet mellem refusion på den ene side og udligning, bloktilskud og skatteindtægter på den anden.

Lokal handlefrihed
Forventningen må således være, at der er forskelle, der ikke kan forklares gennem objektive kriterier. Dette er resultatet af, den lokale handlefrihed / beslutningskompetence rent faktisk anvendes.

Nogle gange er den kommunale handlefrihed meget lille på kort sigt, men noget større set over en længere periode. Det må f.eks. antages, at antallet af tilkendelser af førtidspension har en sammenhæng med den indsats, der gøres for at revalidere.

Omvendt kan den kommunale handlefrihed være stor på kort sigt, men lille på lang sigt. Det gælder i mange former for vedligeholdelse. Der er ingen tvivl om, at set over en årrække gælder noget i retning af: Udgift til vejvæsen = kilometer vej x valgt vejstandard.

Udgiften kan svinge meget
Men udgiften fra år til år kan svinge meget voldsomt, afhængig af vedligeholdelsesplaner og udgiftsbehov på alle de andre kommunale områder.

Så nok er sammenhængen mellem objektivt udgiftsbehov og faktisk udgiftsniveau interessant. Opgjort på landsplan fortæller de meget om den kommunale handlefrihed. Men opgjort for den enkelte kommune er sådanne tal meget vanskelige at fortolke.

Men brugen af nøgletal indebærer langt flere problemer end som så.

Nøgletal og serviceniveau
Mange nøgletal giver indtryk af, at når de sætter ressourceindsatsen i forhold til de objektive udgiftskriterier, så måler de serviceniveauet. Tydeligst er naturligvis Velfærdsministeriet, der på deres hjemmeside www.noegletal.dk definerer og beskriver målestokken for en kommunes serviceniveau på følgende måde:

Serviceniveau (gns=1,00)
*Definition: Kommunens nettodriftsudgifter, korrigeret for regionale lønvariationer, pr. indbygger, divideret med kommunens udgiftsbehov (landsudligningen) pr. indbygger pr. 1. januar.

Data til og med 2007 er regnskabstal, mens oplysninger herefter er budgettal.
Indbyggertallet er opgjort pr. 1. januar i året.

*Beskrivelse: Serviceniveauet angiver forholdet imellem kommunens udgifter pr. indbygger og de udgifter, som kan henføres til udgiftsbehov som følge af den aldersmæssige og sociale sammensætning i kommunen pr. indbygger.

Ved denne beregning fås et udtryk for serviceniveauet i kommunen, idet udgifter, udover udgiftsbehov grundet den befolkningsmæssige sammensætning, er udtryk for et serviceniveau over landsgennemsnittet.

I fortolkningen af serviceniveauet skal der dog gøres opmærksom på, at høje udgifter i nøgletallet også kan skyldes, at kommunen har en lavere produktivitet end landsgennemsnittet ved frembringelse af kommunale serviceydelser.

Grundlæggende forkert definition
Og definitionen er grundlæggende fuldstændig forkert. Serviceniveau handler om, hvor mange mennesker, der modtager service fra kommunen, hvilken kvalitet, de modtager den i, og først og fremmest, om den modtagne service rent faktisk har den tilsigtede virkning. Serviceniveauet handler med andre ord om det udbytte, vi får af ressourceindsatsen.

Andre opfatter forskellene i nøgletal som udtryk for forskelle i den kommunale effektivitet. Også dette er ofte forkert og misvisende.

Bedste udtryk for effektivitet
Effektiviteten i en kommune udtrykkes bedst som forholdet mellem serviceniveau og ressourceindsats. Hvis serviceniveauet måles konkret gennem optællinger, målinger og brugerundersøgelser, så kan forholdet mellem serviceniveauet og ressourceindsatsen sige noget om den kommunale effektivitet.

Dette er et ganske nyttigt tal for den enkelte kommunalbestyrelse. Men det kan være meget vanskeligt at lave effektivitetsmålinger, der lader sig sammenligne på tværs af kommunerne.

Men selv om man får dybdeborende og tværkommunale målinger af effektiviteten på en række områder, så skal man være varsom med at bruge målingerne i den politiske debat. Sagen er jo, at sådanne målinger intet siger om hensigtsmæssigheden i en given service.

Det er almindeligt antaget, at det er bedre at forebygge end at helbrede. Men effekten er meget vanskelig at måle, idet en god forebyggelse forhindrer visse fænomener i at optræde. Så man risikerer let et paradoks: En stor ressourceindsats i forhold til et relativt lille antal 'uheldige fænomener'. Det er ikke særlig effektivt, men det kan være overordentligt hensigtsmæssigt.

Forskelle i de kommunale udgifter afspejler således et langt stykke ad vejen lokale forskelle i opfattelsen af hensigtsmæssigheden i de forskellige kommunale serviceinstrumenter.

Det er rigtigt, at sådanne debatter af og til kan afgøres objektivt, ud fra fakta og erfaringer. Men det er forskningsarbejdet, således som f.eks. AKF og Socialforskningsinstituttet udøver det, der bringer en sådan viden for dagen. Ikke sammenligninger af tilfældige kommunale nøgletal.

Og her kunne måske være en rolle at spille for CEPOS, i stedet for den frugtesløse fortolkning af 'uforklarlige' kommunale udgiftsforskelle som udtryk for forskelle i kommunal effektivitet og som udtryk for overforbrug i nogle kommuner.

Kommunernes udgifter skal ikke forklares ud fra objektive kriterier
Så nej: Kommunernes udgifter skal ikke kunne forklares ud fra objektive kriterier, og kommunerne skal ikke bruge lige mange penge på at løse de samme opgaver.

Kommunerne skal udøve deres lokale selvstændighed med den mangfoldighed af opgaveløsninger og forskelligheder, der følger heraf. Det er derfor, de er sat i verden. Det er deres eksistensberettigelse.

Og ønsker CEPOS eller andre af ideologiske grunde ikke denne forskellighed, da ville det være mere ærligt at foreslå det kommunale selvstyre afskaffet, i stedet for at spinde kommunerne ind i nøgletal, benchmarking, best practices og detailstyring.

Kommunerne skal udøve deres lokale selvstændighed med den mangfoldighed af opgaveløsninger og forskelligheder, der følger heraf. Det er derfor, de er sat i verden. Det er deres eksistensberettigelse.

Og ønsker CEPOS eller andre af ideologiske grunde ikke denne forskellighed, da ville det være mere ærligt at foreslå det kommunale selvstyre afskaffet, i stedet for at spinde kommunerne ind i nøgletal, benchmarking, best practices og detailstyring.