Aktivering - vi ved skræmmende lidt

Af Leif Tøfting Kongsgaard

Aktiveringsindsatsen for landets ledige er igen kommet i voldsomt mediemæssig og politisk fokus. Indenfor det seneste år har alle landsdækkende aviser samt TV2 og DR haft indslag om aktivering. Ofte med en lettere skandaleagtig vinkling, der viser, hvordan de ledige spilder tiden med meningsløse kurser, fugletests eller endnu et CV-kursus.

Senest har ugebrevet A4 (09. august) opgjort, hvor meget private aktører har tjent på aktiveringsindsatsen fra 2007-09. Fuld forståeligt kræver politikere nu tilbundsgående undersøgelser og sikker viden om, hvad vi som samfund får for pengene.

Min påstand er, at den viden kan de desværre ikke få. Vi står nemlig med et paradoks i velfærdsstaten. På den ene side tildeler staten aktiveringsindsatsen (dvs. aktivt at hjælpe ledige i job) en enorm politisk og økonomisk bevågenhed.

På den anden side bliver der hverken produceret viden om, hvad der virker, eller udviklet nogen form for beskæftigelsesfaglighed. Vi har altså et område i velfærdsstaten, som vi poster milliarder i, men stort set ikke udvikler fagligt eller undersøger forskningsmæssigt.

Af samme grund vil jeg hævde, at ingen politiker, forsker, embedsmand eller journalist har noget som helst belæg for at udtale sig om, hvorvidt aktiveringsindsatsen virker eller ej.

Alle antagelser må basere sig på rygter, enkeltstående interviews eller de hundredevis af konsulentrapporter, der hver især evaluerer enkeltstående projekter og aktiveringsforløb. Der findes ikke én forsker, der kan sige noget klart og nuanceret om, hvad der virker for hvem og under hvilke omstændigheder.

Reformer i raketfart
Jeg kan naturligvis heller ikke give et eksakt svar på, hvad der virker, men jeg vil her kridte den bane op, som det handler om - dvs. aktiveringsindsatsen. Der er i høj grad brug for at nuancere forståelsen af, hvad vi egentlig taler om, når vi taler om aktivering. Aktivering er ikke bare aktivering, men dækker over meget forskellige målgrupper, ønskede effekter, indsatser og typer af aktiveringssteder. Disse nuancer er man nødt til at forholde sig til, hvis man vil have en reel forståelse af af, hvad vi taler om og - vigtigst af alt - om pengene bliver brugt bedst muligt.

I 1993/94 blev Danmark europæisk foregangsland ved at indføre den såkaldt 'aktive arbejdsmarkedspolitik'. Kort sagt går det ud på, at man tager udgangspunkt i den lediges behov og laver individuelle handleplaner (i dag jobplaner), som den ledige til gengæld er forpligtet til at følge. Den ledige skulle fra da af tage imod tilbud om opkvalificering og hjælp til jobsøgning og skulle desuden vise, at vedkommende var aktivt søgende, hvis han/hun fortsat ønskede at modtage dagpenge eller kontanthjælp. Med andre ord; det blev et fuldtidsarbejde at være arbejdsløs.

Siden 1995 og frem til i dag er det gået i raketfart med reformer og lovgivning, som har reguleret dette område. Udliciteringer og inddragelse af andre aktører end kommunen selv har taget fart siden 2003. Målet var billigere, bedre og mere specialiserede tilbud. I 2007 oprettede man jobcentre i alle kommuner, for at sagsbehandlerne dér kunne koncentrere sig entydigt om at hjælpe de ledige i job.

Hvem er de egentlig?
Ovennævnte er altså baggrunden for, at vi overhovedet taler om aktivering, som vi gør i dag. Mens det må være et politisk (dvs. holdningsmæssigt) spørgsmål, om staten overhovedet bør blande sig i, hvordan og hvor hurtigt borgerne finder sig et arbejde, så må det til gengæld være et forskningsmæssigt spørgsmål, om det virker og hvordan det evt. virker - med andre ord, hvad får man for pengene? Dette er som nævnt ikke undersøgt i Danmark. Jeg vil hævde, at for at vi overhovedet kan debattere- og undersøge emnet, er vi nødt til at forholde os til følgende spørgsmål.

For det første må vi finde ud af, hvem vi taler om, når vi taler om 'de aktiverede'? De bliver ofte blot kaldt 'ledige', 'aktiverede' eller 'borgere'. Der er stor forskel på, om man laver aktivering for nyuddannede filosoffer, misbrugere, unge mødre, psykisk syge ingeniører, blinde eller hjemmegående indvandrerkvinder.

Nogle har brug for den rette kontakt til en topchef, mens andre kan have brug for at lære at gå i bad, inden de skal møde andre mennesker. Lovgivningen kræver, at alle får en individuel indsats. Så hvordan måler man to så forskellige indsatser op imod hinanden? Mange ledige passer desuden ind i flere kategorier (eller i ingen). Så hvordan måler man det? Hører en læge med et alkoholproblem til i gruppen af ledige med lang uddannelse eller i gruppen af ledige med et misbrugsproblem. Kan man registrere en person med psykiske problemer i kategorien 'psykisk syg', hvis ikke han har en diagnose?

Hvad vil vi måle?
I øjeblikket definerer de enkelte jobcentre deres egne grupper, når de sender aktivering i udbud. Når selve aktiveringstilbudet så træder i kraft er det ikke ualmindeligt, at der 'sniger' sig borgere fra andre grupper (eller borgere, der ikke passer ind i grupper) med i tilbudene. Dette er både godt og helt forståeligt. Sådan fungerer hverdagen, men det udgør naturligvis et problem, når man vil undersøge, hvad der virker for hvem. Der må altså ligge en forskningsmæssig udfordring i at kunne indfange og definere grupper af ledige på tværs af tilbud og geografi, så man kan sammenligne. Og der ligger en ligeså stor udfordring i at måle detaljeret nok på en individuel indsats.

For det andet må vi blive enige om, hvad det er vi vil måle. Dvs. hvilke effekter skal vi sammenligne og hvilke indsatser (fx praktik, vejledning, undervisning) vil vi måle på?. Det hurtige svar er, at vi jo bare kan se, hvem der får flest i job/uddannelse (under forudsætning af, at vi har styr på det første punkt) - dvs. slutresultatet. Det rejser imidlertid spørgsmålet om, hvornår vi måler det - er det ved aktiveringens afslutning, er det to måneder efter eller er det to år senere? Er de kortsigtede eller langsigtede effekter væsentligst? Og kan man overhovedet tale om en effekt efter to år? Og det helt store spørgsmål er, hvordan man så måler på alle dem, der ikke kom i job/uddannelse, men som rykkede sig nærmere arbejdsmarkedet? Eftersom aktivering sjældent skaber nye jobs (udover for jobkonsulenterne), så er målet for aktivering som udgangspunkt at gøre de ledige så parate som muligt til at søge og tage imod jobs, når de er der. Hvordan måler man det?

Vi ved det ikke
Her er et eksempel på en fejlslutning fra min verden (dvs. aktivering for kontanthjælpsmodtagere med andre problemer end ledighed): Der er lavet målinger, der viser, at brugen af løntilskud er det redskab, der virker bedst for at få ledige i job. Det virker fx bedre end at træne sociale kompetencer. Det er også sandt for en umiddelbar betragtning. Men man kan ikke sammenligne aktiveringsredskaber på den måde. De befinder sig på forskellige trin på vej mod job. Løntilskud er ofte sidste trin på trappen.

At påstå, at løntilskud er det bedste redskab til at få folk i job svarer til at sige, at sidste trin på trappen er det bedste til at få folk op af hele trappen. Det er med andre ord ikke alle ledige, der bare kan få et løntilskud. Ofte vil der være behov for en række delmål inden da (fx bolig, forbedrede sociale kompetencer, selvtillid m.m.). Der er lavet hundredevis af konsulentrapporter, der viser, hvordan aktiveringsforløb producerer sådanne deleffekter på vej mod arbejdsmarkedet, men der er ikke lavet nogen form for systematiseret opsamling eller fælles standarder for, hvordan man måler disse effekter - og - ikke mindst - hvilke effekter, der er de væsentligste for at forbedre lediges jobchancer.

Vi ved det simpelthen ikke, og derfor kan ethvert aktiveringsforløb hævde, at det har produceret gode effekter fordi 'den ledige ligesom på en eller anden måde har fået mere tro på det og har nærmet sig arbejdsmarkedet' (dette er ikke en karikatur, men et ofte hørt citat!). Der er ingen forskere, der har opstillet kriterier, heller ingen jobcentre, og arbejdsmarkedsstyrelsen har heller ikke. Fokuserer man kun på job/uddannelse - altså slutmålet - overser man alle de forløb, der flytter den ledige nærmere arbejdsmarkedet.

Manglende nuancer
Og hvis man kun belønner dem, der får den ledige det sidste stykke i job/uddannelse, risikererer man det, som man har sendt i andre lande; nemlig at de svageste ledige lades i stikken. Lad mig sige det som det er; aktivering af de svageste ledige kan ikke betale sig, hvis man udelukkende måler på, om de kommer i job eller uddannelse. Her er man nødt til - som man gør i mange kommuner - at inddrage andre effekter som fx forbedret livskvalitet, igangsættelse af behandling, opnåelse af de første arbejdsmarkedskompetencer osv. Det er denne diskussion om effekter, målgrupper og målemetoder, som vi er nødt til at tage, hvis vi vil styrke en egentlig beskæftigelsesfaglighed.

Et tredje område som er præget af manglende nuancer, omhandler aktiveringsaktørerne. Ofte stilles det op (som fx hos A4), som om der kun findes offentlige eller private aktører. Det Nationale Forskningscenter for Velfærd (SFI) har desuden lavet en rapport, der konkluder - med tal fra 2008 - at private aktører var dyrere og dårligere end det offentlige, mens beskæftigelsesministeriet har konkluderet, at de private var billigst. Jeg påstår, at det for det første slet ikke er undersøgt nuanceret nok. De offentlige aktører består fx både af jobcentrene selv og af selvejende institutioner under kommunerne (mange af de gamle revalideringscentre).

De ikke-offentlige består fx af A-kasser, private aktieselskaber og socialøkonomiske virksomheder (som fx min arbejdsplads, Væksthuset, der er en fond, hvis overskud går til offentlig tilgængelig forskning, udvikling og vidensdeling). Endnu vigtigere mener jeg dog, at spørgsmålet er forkert stillet. Ved at spørge, om den ene eller den anden gruppe generelt set er bedst, overser man, at der findes gode og dårlige tilbud i såvel offentligt som privat eller semiprivat regi.

Man skulle i stedet kigge på de enkelte firmaer/institutioner og analysere, hvem der er pengene værd og hvem der ikke er det. Det er næppe sandsynligt, at alle offentlige tilbud er bedre end alle private eller omvendt. En sådan 'sammenklumpning' af uens aktører holder næppe for en nærmere forskningsmæssig undersøgelse. At fynboer generelt er sødere end jyder betyder jo ikke, at enhver fynbo er sød.

Refusionsaktivering
Endelig er der et sidste forhold, som må inddrages, hvis man vil have eksakt viden om, hvad der virker for hvem. Man er nødt til at se på rammebetingelserne for at levere atkivering - altså de eksterne betingelser. Fx visiteringen. Det har stor betydning, hvilke typer af ledige, der sendes i et tilbud, samt hvornår de sendes i tilbudet. Det er en kendt sag, at nogle jobcentre 'holder' - bevidst eller ubevidst - på nogle af borgerne. Det betyder, at der er forskel på, hvor lang ledighedsperiode den ledige har bag sig.

Andre steder sender man 'de sværeste' borgere videre til aktiveringsstedet. Dette er der ikke noget forkert i, men det kan være endog meget svært at fange i statistikker. Endelig skal det siges, at én af de allerstørste forhindringer for at lave god kvalitet med en individuel tilgang og god effekt, findes i lovgivningen og i kommunernes fortolkning af denne. Det er en kendt sag, at mange aktiveringsforløb går under navnet 'refusionsaktivering' - dvs. aktivering, hvor målet er, at kommunen får refusion fra staten, hvilket kræver, at de aktiverer den ledige til en bestemt deadline og i et betstemt antal timer i en bestemt periode. Dette bliver så målet for aktiveringen fremfor en individuel vurdering af, hvornår og hvordan aktiveringen kan målrettes den enkelte bedst muligt.

Indenfor kontanthjælpsområdet er det desuden kendt, at mange sagsbehandlere - naturligt nok - beder aktiveringsstedet om at nå mange andre opgaver end lige at få borgeren i job - som fx at søge om økonomisk hjælp, at få gældssanering, at komme i gang med behandling osv. Disse vilkår er en del af en pragmatisk hverdag, men det er forhold, som i øjeblikket ikke er synligt i statistikker, og de skal naturligvis medtænkes, hvis man undersøger effekterne og sammenligner forskellige tilbud. Ellers ender man med at sammenligne æbler og gulerødder.

Nedslående konklusion
Min konklusion er altså den nedslående, at vi ved skræmmende lidt om, hvad der virker for hvem i aktiveringsindsatsen. Så hvordan får vi mere viden? For det første er der behov for, at forskere (og dem der skal bevilge forskningskroner) går langt mere systematisk og nuanceret til værks i analysen af dette felt - både kvantitativt og kvalitativt. For det andet, at man i Danmark forsøger at udvikle en beskæftigelsesfaglighed med fælles sprog og fælles forståelse for, hvad kvalitet egentlig er.

Enhver kan kalde sig jobkonsulent, hvilket måske er ok for at sikre kreativitet og mangfoldighed. Men det kunne hæve niveauet, hvis stat og kommune gik sammen med de aktører, der er indenfor dette felt og sammen udarbejdede og udforskede, hvad god kvalitet egentlig er og hvad der skal måles på. Væksthusets fond har de seneste to år finansieret et projekt, der til oktober kommer med et bud på en række effektmål og hvordan man måler dem. Så vidt vides er det det første i Danmark. Jeg vil opfordre til, at andre vil tage ideen op og arbejde videre på den.

Et konkret forslag kunne være, at et af universiteterne - evt. i samarbejde med beskæftigelsesministeriet, Det Nationale Forskningscenter for Velfærd (SFI), Anvendt Kommunal Forskning (AKF) og Kommunernes Landsforeningmtertens - oprettede en central database, hvor baggrundsopslysninger om ledige samt hvilke typer af indsats, der er givet og effekter, der er nået, kunne registreres, så forskere løbende kunne få adgang til data. Ikke for at slå hinanden i hovedet med, hvem der er bedst, men for at sikre alle kvalificeret viden, om hvad der virker for hvem. Det er jo det, som det hele drejer sig om.

Styrk fagligheden
Man kunne jo heller ikke forestille sig, at Danmarks Pædagogiske Universitet kun ville dele sin forskning i pædagogik med udvalgte skoler. Vi har brug for at styrke fagligheden - fx ved at få et fælles sprog om, hvad der er godt og skidt i branchen. Endelig vil jeg opfordre til, at det hele ikke ender i nyt bureaukrati med et hav af målinger, tilfredshedsundersøgelser og indtastninger for de i forvejen hård belastede sagsbehandlere.

Det skal gøres simpelt - især for dem, der arbejder med det. Det må være forskerne, der skal lave det store arbejde. Og så skal man først og fremmest have respekt for, at de bedste resultater opnås der, hvor jobcenter og aktiveringsaktør samarbejder om opgaven og netop justerer tilgangen, målgruppen osv. løbende efter behov. Der hvor såvel jobcentret som borgeren og udbyderen af aktiveringen arbejder mod et fælles mål.

Derfor kunne samarbejdsevne og troværdighed være et konkurrenceparameter på lige fod med de effekter, som vi indtil videre alligevel ikke kan sige noget sikkert om. Målet må være, at den ledige bliver mødt med det bedst mulige tilbud tilpasset lige præcis hans/hendes situation. Og at tilbudet i så høj grad som mulig hviler på et fagligt og forskningsmæssigt undersøgt grundlag. Dette sker desværre alt for sjældent i dag.


Leif Tøfting Kongsgaard, antropolog og udviklingschef i Væksthuset, en erhvervsdrivende fond, der siden 1992 har lavet aktiveringsforløb for kontanthjælpsmodtagere med andre problemer end ledighed. 

Foto: http://www.flickr.com/photos/gadl/with/89650415/