Anmeldelse:
Ledelsesudfordring i en reform-tid

Dorthe Pedersen, Carsten Greve & Holger Højlund:
”Genopfindelsen af den offentlige sektor. Ledelsesudfordringer i reformernes tegn”;
Børsens Forlag, København, februar 2008.
347 s., hft., omfattende litt.lister efter hvert kapitel.
Kr. 299, inkl. moms, bogklubpris kr. 265, inkl. moms.
ISBN 978-87-7664-290-7.

I den her på dknyt tidligere anmeldte bog, Peter Munk Christiansen og Michael Baggesen Klitgaard: ”Den utænkelige reform. Strukturreformens tilblivelse 2002-2005”, gennemanalyseres tilblivelsen af strukturreformen.

I den veltilrettelagte bogserie ”Børsen Offentlig” fra Børsens Forlag er nu udkommet en ny, væsentlig bog/antologi: ”Genopfindelsen af den offentlige sektor. Ledelsesudfordringer i reformernes tegn”.

Redaktørerne (som også selv bidrager med flere kapitler): lektor, cand.scient. adm. Dorthe Pedersen, ph.d.; professor, cand.scient.pol. Carsten Greve, ph.d. og adjunkt, MSc, cand.scient.pol. Holger Højlund, alle fra Copenhagen Business School og alle erfarne forskere, undervisere og forfattere gennemgår, sammen med en række andre forfattere, reformernes betydning for den strategiske ledelse af den offentlige sektor.

Bogen er opdelt i tre dele: Reformers dynamik, Ufærdige reformer – ledelse af fusionsprocesser, Genskabelse – mod nye sammenhænge.

Den regulerede konkurrence
I sit kapitel ”Reguleret konkurrence gennem reformer – institutionalisering af markedsmekanismer” gennemgår Carsten Greve, hvordan reformerne skaber forudsætningerne for en reguleret konkurrencemodel.

Strukturreformen skaber større og mere ensartede markeder, mens kvalitetsreformen kæder brugen af markedsmekanismer sammen med et ønske om et kvalitetsløft i den offentlige service. (Om kvalitetsløft se også den tidligere anmeldelse her på www.dknyt.dk af ”Kvalitetens beskaffenhed” af Peter Dahler-Larsen).

Carsten Greve konkluderer, at reguleret konkurrence er samlet set en måde at genopfinde den offentlige sektor på over tid – og det har stået på siden begyndelsen af 1980erne. Det gøres dynamisk og præges af en række forskellige institutionelle forandringsmekanismer. Devisen synes at være, siger forfatteren ”Genopfind den offentlige sektor ved hjælp af markedet, men gør det langsomt!”.

At det ikke er nemt at være hverken ansat leder i den offentlige sektor eller for den sags skyld politiker på lokalt niveau under de forudsætninger, turde være temmelig indlysende.

Reformernes ledelsesperspektiv
En del af Kvalitetsreformens erklærede mål er at sætte fokus på efteruddannelsen af lederne i den offentlige sektor, så de gennem diplom- og masteruddannelser kan blive både bevidste og konstruktivt tænkende om, hvordan de kan blive bedre ledere og får viden om, hvordan de bedst kan leve op til de mange forskelligartede krav, der stilles til dem.

Ikke mindst til den virkelighed, de lever i, at mange af kravene og forventningerne undertiden synes at være i konflikt med hinanden. Det er et af de punkter, hvor ledelse i den offentlige sektor adskiller sig fra livet i den private sektor.

11 reformer før
Det er ikke kun Strukturreformen, der – som redaktørerne af bogen siger – er ”skyllet” hen over hele den offentlige sektor siden 2001. En reform kan karakteriseres ved, at der sker ”bevidste forandringer i strukturer og processer af offentlige organisationer med det formål at få dem til at præstere (på forskellige måder) bedre”. I forbindelse med den definition må det være tilladt at pege på, at den ikke giver udtryk for, hvem der afgør, hvad ”bedre” er.

Inden Strukturreformen og nu Kvalitetsreformen nu er kommet ind i billedet, har der været mindst 11, navngivne, reformer inden. Enhver med blot lidt ledelseserfaring kan indse, hvad det har betydet for udøvelsen af ledelse i den offentlige sektor i mange år. Her er det ikke nok at være omstillingsparat. Man må være ualmindelig smidig og det bliver nok oftere til tilpasningsvillig frem for at have tid til at være konstruktivt tænkende.

I sit skarpe og læseværdige kapitel ”Strukturreformens styringspolitik – en overskridende dynamik” siger Dorthe Pedersen da også direkte: ”Den neoliberale styringspolitik, som forstærkes og udfoldes med Strukturreformen, gør i princippet ledelsen af offentlige organisationer ustabil og skrøbelig. Ledelsesidentitet, ledelsesgrundlag og ledelsesrelationer må hele tiden formuleres, erobres og udvikles inden for kontekststyringens rammer. Ledelse får hermed en paradoksal status af på den ene side at være tidens løsen og den afgørende faktor for reformernes succes og på den anden side at være selvskabt og betinget”.

Mangfoldig ledelsespalet
Grundvilkåret for ledelse i den offentlige sektor, siger forfatteren, er spændinger og paradokser frem for entydighed. Diagnosen af situationen for ledelse i den offentlige sektor er præcis og afslørende.

Både som borger og som anmelder kan man ikke undgå at tænke, at de, der taler om sætte fokus på ledelse i den offentlige sektor, måske selv kunne have godt af en efteruddannelse, der ville give dem en større indsigt i forudsætningerne for god ledelse. Man kan jo så håbe, at de også læser denne bog, der er tiltænkt de ledere, der skal føre de politiske ønsker ud i livet.

I bogen drøftes de mange forandringer og reformer i den offentlige sektor i et ledelsesperspektiv. Da ”genopfindelsen” af den offentlige sektor, som temaet kaldes, ikke synes at være entydig eller pege i en bestemt retning, fremsættes i bogen ingen forudfattede meninger om, hvordan offentlig ledelse skal gennemføres. Men en række grundige og levende beskrivelser giver grundlag for forståelse af, hvor mangfoldig ledelsespaletten nødvendigvis må være.

Fusioner
Bogens anden del med i alt seks kapitler behandler fra forskellige vinkler ledelse af fusionsprocesser. Alle ledere fra det private erhvervsliv kan medgive, at netop ledelse af fusioner er en af de vanskeligste ledelsesopgaver overhovedet. Det er nu blevet en markant del af hverdagen i den offentlige sektor.

I denne dels indledende kapitel: ”Kommunal fusionsledelse – strategisk ledelse og kommunikation i spændingsfeltet mellem det private og det offentlige” retter professor Anne-Marie Søderberg, Copenhagen Business School, opmærksomheden mod de ledelsesmæssige udfordringer, de kommunale fusioner udgør og ikke mindst mod de anbefalinger om metoder og strategier, der foreslås fra forskellig side.

Lederne skal, sammen med de lokale politikere, formulere visionen for den nye storkommune og kommunikere den, så alle berørte oplever ændringerne som meningsfulde. Igen her adskiller opgavens tyngde for de offentlige ledere sig markant fra den, deres kolleger i det private erhvervsliv står over for. For det første har de et meget aktivt ledelsesniveau over sig: de lokale politikere med både ideologi og ambitioner.

Håndter magtrelationer
For det andet lever borgerne med i udviklingen på en helt anden måde end brugere af produkter og serviceydelser i den private sektor. Her kan man lære af erfaringerne fra den private sektor med hensyn til at arbejde med kulturforskelle og sammenlægning af administration, men man skal efter anmelderens mening være klar over, at der også er nogle meget markante forskelle, der skal tages hensyn til, når politikerne, som Søderberg skriver, skal leve op til den store udfordring at gøre løn og ledelsesvilkår tilstrækkeligt attraktive for den næste generation af ledere, der skal fortsætte reformprocesserne i den offentlige sektor.

Ledelseskonsulent, cand.scient.adm. Poula Helth skriver om ”De hovedløse fusioner” og viser med eksempler fra sociale institutioners ledelse gennem strukturreformen, hvordan der kan hentes helt nødvendige erfaringer bl.a. om dobbeltheden, der ligger i spændvidden mellem overordnet styring og selvstyring. Peter Munk Christiansen og Michael Bagger Klitgaard har skrevet om ”Den utænkelige reform”. Helth kalder den for ”Den hovedløse reform” og forudser en stribe nye fusioner og dermed ledelsesudfordringer. Hun peger på, at det er helt nødvendigt at kunne forstå og at kunne håndtere magtrelationer.

Forandringsledelse
Cand.merc. Rex Degnegaard, ph.d.-stipendiat, Copenhagen Business School, skriver om en af de til stadighed mest diskuterede reformer: ”Forandringsledelse – erfaringer fra politireformen”. En interessant vinkel er fremhævelsen af den sociale kapital som en afgørende ressource, som man bør værne om i moderniseringsprocessen. Han peger også på hvor vigtigt det er at sammenkoble forandringsstrategien med ledelsesstrategien i den enkelte organisation og om toplederens samspil med andre ledelseslag.

Degnegaard gør opmærksom på det fundamentale i, at de ansatte i en offentlig organisation i en omstillingsperiode hele tiden kan opleve, at der er kvalitet i arbejdet på trods af de mange nye initiativer. Hvis fokus på udviklingen overskygger fokus på driften, risikerer man at negligere kalds- og professionsetikken, som er en vigtig og gennemgående værdi hos offentlig ansatte.

Som anmelder og borger kan man kun være enig i dette synspunkt – og dermed få styrket sin bekymring over, at hver gang, der bliver gjort opmærksom i medierne på fejltagelser og mangler rundt om i den offentlige sektor, kommer det næsten som et mantra omgående – ikke mindst fra de ansvarlige politikere: ”Ja, men nu er vi jo i en indkøringsperiode med nyt system – det skal nok blive bedre!!”.

Refleksiv selvkontrol
Som Rex Degnegaard skriver i sit kapitel: ”mange forandringsmodeller er udviklet i private virksomheder, som er funderet på grundlæggende præmisser om effektivitet og økonomisk rationale. Offentlige organisationer derimod fungerer under grundlæggende præmisser om opretholdelse og styrkelse af den demokratiske funktion, og retfærdig og forudsigelig udøvelse af den offentlige funktions myndighed er helt central!”. Der er forskel og den undertiden mindre gennemtænkte anvendelse af ledelsessystemer fra den private sektor må undgås.

Redaktørerne slutter med at sige, at man fremover må forvente en blivende reformparathed hos alle ansatte i den offentlige sektor, ledere og medarbejdere. Denne parathed skal ikke blot være vilje til passiv forandring, men aktiv og stadig refleksion over, om tingene kan gøres anderledes. Det stiller igen krav til forestillingsevne og kreativitet, samtidig med stadig tættere resultatkrav.

Dynamik frem for entydighed
Ledelsesudfordringerne bliver – og er allerede – mangfoldige. Love, normer, økonomiske rammer og resultatkrav opstillet af samfundet skal respekteres. Det er inden for disse refleksionen og kreativiteten må udfolde sig. Men, det vil være særdeles nødvendigt for lovgivere og politikere, som øverste ledelseslag, at give både ledere og medarbejdere i den offentlige sektor rum og tillid til at turde tænke nye tanker, hvis både de nuværende og kommende ændringer skal komme i mål.

Antologien giver med en række bidrag velovervejede bud på ledelsestænkning og – ikke mindst – beskrives betingelserne for at være leder i praksis i den offentlige sektor i dagens Danmark – og fremover.

I indledningen præciserer redaktørerne, at bogens tyngde er på de strategiske ledelsesprocesser, som skal gøre det muligt at gennemføre reformerne og på de betingelser, der nu en gang på godt og ondt er den virkelighed, de ansatte i den offentlige sektor skal fungere i. Konklusionen er, at den nye, mere differentierede struktur i den offentlige sektor giver anledning til, at en række ledelsesmæssige strategier kan komme i spil. Grundvilkåret for strategisk ledelse i den offentlige sektor er spændinger og dynamik frem for entydighed.