Anmeldelse:
Politisk samtidshistorie af høj klasse

Peter Munk Christiansen og Michael Baggesen Klitgaard:
”Den utænkelige reform. Strukturreformens tilblivelse 2002-2005”;
Syddansk Universitetsforlag, Odense april 2008
249 s., hft., kildefortegnelse, litt.liste.
Kr. 248, inkl. moms.
ISBN 978-87-7674-281-2.


Dette er en anmeldelse af en bog, som ifølge bogens forfattere aldrig burde være skrevet! Undersøgelserne, som bogen præsenterer resultaterne af, skulle aldrig være foretaget. Bogens formål er nemlig at kortlægge tilblivelsen af ”den utænkelige reform”. Den reform, der er tale om: Strukturreformen eller kommunalreformen (det er ikke alene et kært barn, der kan have mange navne), forandrede grundlæggende den geografiske inddeling af kommuner og regioner i Danmark. Og nogle af dem, der kan høre græsset gro, er overbeviste om, at reformen nok ikke har fundet sit endelige leje endnu.

I de afsluttende konklusioner i ”Den utænkelige reform – strukturreformens tilblivelse 2002-2005” peger forfatterne på, at en del af strategien i arbejdet var at sænke det, nogle teoretikere har kaldt ”usikkerhedens slør” over det hele. Det usikkerhedens slør ser for denne anmelder ud til stadig at befinde sig over regionernes fremtid.

Rent faktisk har reformen ændret så grundlæggende på fordelingen – og finansieringen af opgaver i den offentlige sektor, af forfatterne karakteriserer den som Danmarkshistoriens største. Set med historiske briller er det måske at tage munden lidt for fuld, men ændrer ikke ved, at vi her får et stykke politisk samtidshistorie af høj klasse.

Et led i et stort forskningsprogram
Bogen er et led i ”Forskningsprogrammet for strukturreformen”. Det ledes af professor Poul Erik Mouritzen. Det startede i 2004 med deltagelse af forskere fra Syddansk Universitet, Aarhus Universitet, Aalborg Universitet, Københavns Universitet og Danmarks Journalisthøjskole. Formålet er at kortlægge forløbet og konsekvenserne af strukturreformen.

Forfatterne af bogen er professor, cand.scient.pol. Peter Munk Christiansen, ph.d., Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet og lektor, cand.oecon. Michael Baggesen Klitgaard, ph.d., Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet. De har selv gennemført en lang række interviews med nøglepersoner i strukturreformens tilblivelse og har fået andre stillet til rådighed. Et imponerende arbejde.
Og vigtigt. Fordi en sådan bog ikke blot skrives for historiens skyld, men fordi ægte fremskridt må tage udgangspunkt i, at man bevarer sin erkendelse om fortiden. Det gælder såvel mennesker, som virksomheder/organisationer og hele samfund. Velovervejede handlinger, baseret på erfaringer, har større mulighed for at falde heldigt ud i lyset af de stadige ændringer. Man skal både være fleksibel og have viden om det, der er gået forud.

Den hædrede historieformidler Palle Lauring (1909-1996) siger det således: ”Kun helt ureflekterede mennesker kan leve i nuet og kun i det, notabene: kan tro de gør Det. For historien ejer den fjerde dimension: rum plus tid. Man kan leve uden bevidsthed om historien. Det gør de små hunde. Men vi er mennesker”.

Prognoserne var ikke gode
Forfatterne peger på flere årsager til, at strukturreformen i udgangspunktet måtte betragtes som utænkelig at gennemføre. Bl.a. fordi den såkaldte ”Opgavekommissionen” på baggrund af et lignende kommissorium og med samme formand i 1998 konkluderer, at den offentlige sektor alt i alt er ganske hensigtsmæssigt organiseret.

Og de siger, at selv om man i den globale tidsalder ynder at hævde, at alting går meget hurtigt, må det alligevel være begrænset, hvilke store forandringer de kan være kommet til i perioden mellem de to kommissioners konklusioner. Og her kan man støtte forfatternes synspunkt ved at nævne, at ny international forskning på andre områder viser, talen om den omfattende globalisering og forandringshastighed er lidt mytisk.

En anden årsag til det utænkelige i tilblivelsen er, at Socialdemokratiet og Venstre aldrig reelt bliver enige om reformen. I et så – i hvert fald på det tidspunkt – så konsensuspræget demokrati som det danske, er det en forventet præmis, at i hvert fald disse to partier er overens, og at en så omfattende reform ikke vil blive gennemført af et snævert flertal – og især da ikke da Venstre havde betydelig kommunalpolitiske interesser med 138 borgmestre mod Socialdemokratiets 80.

Der nævnes andre forhindringer for en reform. Mest interessant er måske, at daværende indenrigs- og sundhedsminister Lars Løkke Rasmussen i et samråd i Folketingets kommunaludvalg, den 20, juni 2002 siger: ”. . . regeringen har ingen planer om at foretage ændringer i den kommunale struktur […] Derfor er det meget korte svar […] at regeringen ikke har gjort sig overvejelser om ændringer af den kommunale struktur”. I konklusionen i bogen siger forfatterne, at ”efter alt, hvad vi ved talte (Lars Løkke Rasmussen) sandt . . . ”.

Og tankerne om strukturreform er ikke nævnt under valgkampen i 2001. Man kan sige, at tværtimod har Anders Fogh Rasmussen gjort sig til talsmand for kontraktpolitikken, som betyder afstandstagen til en politisk stil, hvor der uvarslet gennemføres større reformer. Som forfatterne tørt bemærker: ”Men for ministre gælde naturligvis det særlige forhold, at de ikke har en plan, før de altså har en.”

Men gennemført blev den
Ændringerne er grundigt beskrevet som en del af historieskrivningen. Det siges, at den er omfattende men dog ikke altomfattende, men at den heller ikke står tilbage for den forrige reform, der blev gennemført i 1970, men hvis opgave- og finansieringsdel den gang blev implementeret over flere år. Der peges på, at i virkeligheden er der tale om flere reformer inden for hver sin nogenlunde velafgrænsede sektor men med gennemgående træk og principper, der for regeringen fungerer som en ledetråd under arbejdet med at forandre alle disse sektorer.

Det siges også i bogen, at bedømt under ét, er der tale om en for dansk forvaltningstradition usædvanlig klar – uden dog at være helt gennemført – principbaseret fordeling af opgaverne – men at principperne ikke bliver realiseret med samme konsekvens, som de blev formuleret.

Tanker om reformer i den offentlige sektor
Meget naturligt har studiet af reformer i den offentlige sektor altid været et vigtigt emne i statskundskabsstudierne. Der er kommet mange bøger og artikler om de forskellige reformer. Som Munk Christiansen og Baggesen Klitgaard skriver, er det grundlæggende vigtigt, ud fra et både videnskabeligt og erkendelsesmæssigt sigte – som mere normative demokratiske idealer, at beslutningstagere kigges efter i sømmene, når de vedtager noget, der har potentielt store konsekvenser.

Og de fortsætter: ”Tilsyneladende lader nogle forskere sig imidlertid besnære af beslutningstagernes egne påstande om, at de gennemfører reformer, fordi de knappe ressourcer skal udnyttes mere effektivt, og fordi den offentlige sektor skal være bedre til at implementere den offentlige politik”. Men, de lægger ikke skjul på, at der sandsynligvis også er helt andre ting på spil i form af forfølgelse af politiske mål – ikke mindst, når det drejer sig om politiske beslutningsprocesser, hvor aktørerne har modstridende interesser for, hvordan den offentlige sektor skal være indrettet og derfor ønsker, som bogen siger, at styrke deres politiske positioner qua reformen.

Meget klart udtrykt: ”Udgangspunktet er, at reformer initieres og gennemføres, fordi de udslagsgivende politiske interesser herved gør sig forhåbninger om at opnå politiske gevinster”.

Og hele bogen og fremstillingen bærer præg af denne vilje til at afdække, hvad det er, der er foregået og kan tænkes at ske videre. Denne afdækning foregår hele tiden på en objektiv, overbevisende og sober måde. Både med hensyn til forhandlingerne politikerne imellem på de forskellige niveauer, interesseorganisationerne og medierne.

Med hensyn til sidstnævnte er det yderst interessant, at en analyse af en række større reformer – og altså også den her behandlede viser, at medierne stort set har været uden betydning i forhold til at sætte dagsordenen – og at de typisk ikke har opfanget, at noget stort har været under opsejling. Det er jo ikke lige noget, der styrker tilliden til den 4. statsmagt!

Der gøres også klart rede for, både i overvejelserne og i resultaterne af interviews og empiri, at man selvfølgelig kan forsøge at forklare meget via teori, men at der er en række mere eller mindre afgørende faktorer for gennemførelsen af en sådan reform, som ikke på forhånd kan begribes analytisk. Det kan være tilfældige hændelsesforløb i beslutningsprocessen, særlige personlige relationer mellem involverede aktører, eller måske endda held eller det modsatte. Efter læsningen af denne bog står det temmelig klart for en udenforstående, at personlige relationer også i politik på højt niveau kan spille en stor rolle.

En målrettet interesse?
En spændende drøftelse i bogen handler om i hvilken udstrækning regeringer er tilbøjelige til at centralisere områder på hvilke, de har særlige partipolitiske interesser for at opnå både kontrol og ære – eller om de i lige så høj grad ønsker at holde nogle opgaver, som kan udløse upopularitet hos vælgerne, på afstand.

Samtidig viser en række analyser, at nogle politiske strategier bedre lader sig realisere, hvis en meget stor del af den praktiske gennemførelse foregår decentralt. Og for at komplicere det endnu mere må enhver form for regering i Danmark i praksis være parate til kompromiser med andre politiske partier – både nære samarbejdspartnere og andre med anderledes politiske tanker.

Endelig må nogle af beslutningerne antagelig også tage udgangspunkt i, hvad der er administrativt hensigtsmæssigt. Det er det sidstnævnte hensyn, der bliver bragt til torvs, men de andre hensyn, der reelt er mest afgørende.

Interesseorganisationernes indflydelse
Der er en omfattende gennemgang af de mange forskellige interesseorganisationers medvirken og indflydelse – eller mangel på samme. Lærerig læsning. For de fleste andre end de, der har været involveret tæt i hele spillet, vil det måske komme som en overraskelse at få beretningen om, i hvor høj grad Dansk Industri har haft indflydelse på hele processen og har optrådt som kommunepolitisk aktør.

Efter et forløb, hvor regeringen både underspiller tankerne om strukturreform og samtidig internt gør sig sine tanker mere og mere klart, bliver Strukturkommissionen nedsat. Der afholdes 23 kommissionsmøder, hvor formanden, Johannes Due, allerede på det første gør opmærksom på, at man skal fokusere på slutbetænkningen lige fra dette første møde. Han siger direkte, at han arbejder på, at ”få kommissionsmedlemmerne længere og længere ned i tragten” ud fra en fornemmelse af regeringens stærke vilje til at gennemføre reformen.

Hele arbejdet i – og uden for Strukturkommissionen er grundigt beskrevet lige som også vejen fra betænkning til smalt forlig er dokumenteret.

Der fortælles om mange detaljer – på en overskuelig måde. En af de interessante sideberetninger er den om, hvorledes en enkelt politiker uden for regeringspartierne, nemlig Kristian Thulesen Dahl, Dansk Folkeparti, hele tiden holdes orienteret om tilblivelsen af regeringens udspil i en eller temmelig lukket proces styret af Lars Løkke Rasmussen

Når det gælder, den nuværende finansministers centrale rolle i hele forløbet, er det alt efter politisk temperament spændende læsning mellem linierne om, i hvor stort omfang, denne formår at skabe tillid og samarbejde i de politiske forhandlinger. Her er jo tale om den muligvis fremtidige statsminister. Det fremgår tydeligt, at meningerne om, hvor vellykket dette arbejde forløb, er temmelig delte. Igen refereres en række interviews med nøglepersoner med noget nærgående, men helt acceptable personskildringer.

At det ikke var en ønskeposition at stå mellem Dansk Folkeparti med temmelig skarptskårne meninger og ønsket om i et vist omfang at sikre sig oppositionens accept og fremtidig borgfred, fremgår tydeligt. Men det synes at fremgå lige så tydeligt – også af den seneste tids diskussioner - at opstår den rette mulighed, har strukturreformen på sundhedsområdet ikke fundet sin endelige form endnu. Med forfatternes ord, kan der pludselig vise sig et ”reformvindue” (et synspunkt, der står helt for anmelderens regning).

Indsigt i hvad der foregår bag dørene?
Det afsluttende, konkluderende kapitel 9: ”Strukturreformen bag usikkerhedens slør” samler op på hele gennemgangen og ser forløbet i teoretisk perspektiv men med en klar og tydelig sammenhæng med hele det praktiske forløb. Her peges også på en række områder, det vil være relevante at forske nærmere i.

Det kan være, at Strukturreformen ud over den øjeblikkelige - og de kommende strukturændringer i den offentlige sektor med dette forskningsprogram har givet os alle en bedre indsigt i politiske beslutningsprocesser til gavn for demokrati og udvikling.

Det må også, endnu en gang erkendes, at politik og erhvervsliv, uanset hvor afhængige sektorerne er af hinanden, arbejder under vidt forskellige betingelser. Forslagene om at gøre dygtige erhvervsmennesker til politikere – eller i hvert fald anvende deres metoder, synes ikke at være gennemtænkte. I erhvervslivet er det som hovedregel nødvendigt at arbejde med klare, synlige mål hele tiden. I ”Den utænkelige reform – strukturreformens tilblivelse 2002-2005” siger forfatterne, som tidligere nævnt, at der er en stor risiko for at sådanne reformprocesser i den offentlige sektor blokeres på et tidligt tidspunkt, eftersom flere aktører kan have stor interesse i at bremse processen.

For at undgå dette og øge de politiske muligheder for at få et resultat, må der sænkes et ”slør af uklarhed” over hele processen. Det skjuler ikke, hvem deltagerne vil være i en ukendt situation men skjuler hvem, der bliver ”vindere og tabere”. Og det giver jo da også mulighed for at have et standpunkt til man tager et nyt. Det er jo en noget anderledes situation end at drive en virksomhed. Men også en del af demokratiets spilleregler.